「建设用地耕地」土地改革详解（岂止时间及历史意义）
今天，神州网给大家普及下关于「建设用地耕地」土地改革详解（岂止时间及历史意义）的知识。
2020年注定是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。这一年，新《土地管理法》从元旦起正式实施；
国务院在3月发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》；
中共中央、国务院在4月和5月先后出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》；
土地革命有三次：
第一次是20世纪80年代初的农村土地家庭联产承包责任制改革，本质上看是农村土地的所有权和使用权两权分离，为中国带来了几十万亿元的财富。
第二次是20世纪80年代末的城市“土地批租”，实质是我国城市国有土地所有权和使用权的两权分离。
1987年，深圳敲响了土地拍卖“第一槌”
1988年我国宪法删除土地不得出租的有关规定，增加了土地使用权可以按照法律规定转让的条文
1988年《土地管理法》也明确国家依法实行国有土地有偿使用制度。
城市土地批租制让城市的土地财富价值逐步显化，也创造了几十万亿元的财富，为中国快速城镇化、几百座城市现代化立下了汗马功劳。
土地批租制度开始实施，土地出让金加上土地增值税、土地使用税、契税等相关税费；
第三次就是正在积极推动的城市与集体土地全国市场化流动，以新《土地管理法》出台和要素市场化配置改革政策发布为标志，将进一步打破土地要素配置局限。这次改革的核心是允许农村集体经营性建设用地直接入市和探索增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等跨省域交易。
1.集体经营性建设用地入市；
2.各省市耕地开垦费和市场化交易；
3.建设用地指标进行跨省域交易；
一、深化简政放权，激发市场活力
我国的基本国情是人均耕地、优质耕地以及耕地后备资源少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化不断挤压占用耕地，严重威胁国家粮食安全。于是，国家出台了相关政策，以控制建设用地规模，确保耕地红线特别是永久基本农田的规模，这成了保障国家粮食安全的根本出发点及重要战略举措。
1987年，国家开始从项目层面对特定项目所需占用额定土地面积进行控制，基于典型的计划经济思维，但随着后来市场化的演进，各地区项目的独特差异越来越明显，在项目层面控制建设用地指标变得难以为继。
2008年开始，国家明确对各地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”，不再对具体项目用地进行额度控制，而是每年对各个省要使用的土地指标下达一定额度。
比如，重庆一年可以征用20万亩地指标，或者贵州一年可以征用25万亩地指标，各个省市就在这个指标范围内进行项目的管理和分配。
涉及农用地征收时，还需报中央审批，如占用基本农田，或者占用基本农田以外耕地超过35公顷、农用地超过70公顷的，就需报国务院审批。
这样以各级政府为主体，以不同年份总量控制为核心的建设用地指标控制体系基本形成，即中央每年对各地新增建设用地指标进行总量管控，同时农转用程序需报中央审批。
相较于项目用地指标全部由中央管控，建设用地指标实行国家计划管理、农转用报中央审批，这赋予了地方在一定额度内对项目指标分配的自主权，在充分保障国家粮食安全、合理控制土地开发时序规模、防止圈地与土地寻租等方面起到了十分重要的作用。
客观上来讲，“从用地单位申请，到县、市、省级政府层层审查，再到国务院审批”，整个用地审批周期较长，审批效率低下，也导致中央一级审批范围较大，承担了部分本应由地方政府承担的事权，各级政府责权、事权不相符。
例如，法律规定，征收土地补偿安置方案由市、县级政府负责具体制定和实施，理所当然事权应属于市、县级政府，但土地征收要想获得最终批准，却要经过层层形式上的审查后，报国务院决定。
2020年3月12日，基于这种大的背景和趋势，国务院提出两类用地审批权下放：
一是将除国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，授权所有省级政府批准，赋予了省级政府更大的用地自主权；
二是将“含金量”更高的永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，委托部分试点省级政府批准。（北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，试点效果好的话，将来可能会在全国范围内实施。）
二、构建城乡统一的建设用地市场，打破城乡二元壁垒
1954年，根据计划经济安排，土地管理进入了无偿划拨阶段，经政府批准占用的土地，不再缴纳租金。
农村土地市场化配置程度极低，以及土地增值收益在城乡间分配不均，这些带来了一系列严重问题。
一是集体建设用地合法市场通道基本关闭。
这导致集体建设用地的使用陷入了困境：其一，在建设用地指标管制下，大量建设用地指标向城市倾斜，农村建设用地指标非常少，农村集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不在未经征为国有的情况下，就自发将集体土地用于非农建设，这部分用于非农建设的集体土地就处于法外状态；其二，农村集体土地，不管是宅基地还是承包地、农业用地，只要没有被征收为国有，就不能转让，也不能抵押融资，这极大地限制了集体建设用地产出水平和农民财产性收入。
二是土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。
政府垄断土地一级市场的情况下，政府土地出让收入的增长进一步增加了政府征地的热情，低进高出、“以地生财”，土地被过度征收、低效利用，这不利于耕地保护和土地的节约集约利用，也严重损害了农民的土地财产权益。
三是由土地问题引发的社会不稳定增加。
鉴于以上问题日益凸显，党的十八届三中全会明确提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
2019年中央一号文件明确提出，全面推开农村集体经营性建设用地入市改革。但目前看来，进展不够理想，主要存在以下几个方面的障碍。
一是宏观法律制度制约。
二是地方政府积极性不高。
三是市场化程度低。
四是相关配套制度未跟上。如价格机制、收益分配机制、供后监管机制等。
所以，建立健全城乡统一的建设用地市场，是落实新《土地管理法》、推动城乡统筹发展、维护农民权益、缓解城市建设用地紧张的必然要求。
2020年5月，中央出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次要求，加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。
实现中央提出的“加快建设”要求，我认为重点要深化三个方面的配套政策或改革研究。
一是聚焦“谁来入市”。
二是聚焦“入市成本价格”。
三是聚焦“钱怎么分”。
三、实施跨省指标交易，打破市场化交易地域限制
本次国家明确提出，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，成为各方面高度关注的话题。进一步分析，这项改革其实包含两类核心指标的交易。
第一类，耕地占补平衡指标。两类核心指标的交易。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。
占补平衡最初允许在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来可以在省域内平衡。
1.很多地方25度以上的坡耕地还在被耕种
2.特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继（如上海每年征地需求比较大，可能一年征用1万亩耕地，5年就是5万亩，但要在上海这么一个弹丸之地去复垦5万亩耕地非常困难。）
3.山地复垦为耕地，森林被破坏，和生态文明建设要求不符，出现了先占后补、占优补劣等问题
基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡
第二类，城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。
2005年提出，先是严格限定在县域内，此后于2015年拓展至省域内。
四、深化产业用地市场化配置改革，助推实体经济发展
产业用地，主要是指工业用地或者制造业用地。
从各地工业用地反映出的问题看，我国工业用地市场化配置还存在如下几个问题。
一是工业用地供需矛盾突出，用地配置和产业布局失调。
二是用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。
三是招拍挂出让流于形式，“供地前置”问题突出。
四是供地方式单一，流转机制不畅。
五、盘活存量建设用地，提高用地整体效率和效益
2012年，原国土资源部出台了闲置土地处置办法，规定对未动工开发满两年的土地实行无偿收回；
2013年，原国土资源部出台了开展城镇低效用地再开发试点指导意见，按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，在上海、江苏等10个省份开展了城镇低效用地再开发利用试点，涌现出广东“三旧改造”、上海城市更新等一批再开发模式。
自然资源部成立后，强力施行增量必须要和盘活存量挂钩的机制，引导、督促地方政府2018年、2019年消化处置2015年、2016年以前的批而未供以及闲置土地近900万亩，相当于2019年全国新增建设用地量的1.8倍，这取得了积极成效。
2017年以前全国批而未供土地近1 500万亩，相当于全国3年的供地量。近两年新批土地中自然还有一定比例没有供出，通过加强招商引资、鼓励大众创业万众创新、加快完善相关用地手续等可以较快地盘活这类土地。
最难盘活的一类土地是已出让的产业用地，主要症结在于以下四个方面：
一是用地政策限制严格，市场主体参与积极性低。《土地管理法》等规定，存量建设用地再开发必须由政府统一拆迁并收回国有土地使用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位，其中工业和经营性用地必须通过“招拍挂”出让。
二是利益主体诉求复杂，拆迁难度大。一方面，复杂的利益主体导致复杂的利益诉求。另一方面，增值收益量化困难，利益诉求难以协调。
三是企业搬迁用地落实难，拆迁周期长。
四是资金平衡困难，融资压力大。
关键要从两方面着力：
一是如何充分市场化。
二是完善相关税费制度。
